Rekabet Kurulunun Güç Transformatörü Karteli Kararı: Dört Ayrı Uzlaşı, 537 Milyon TL’yi Aşan Ceza

Rekabet Kurulu (“Kurul“), 13.03.2025 tarihli ve 25-10/246-126 sayılı kararıyla, güç ve dağıtım transformatörü sektöründe faaliyet gösteren teşebbüsler hakkında yürütülen soruşturmayı sonuçlandırmıştır[2]. Soruşturma, Türkiye Elektrik İletim AŞ (“TEİAŞ“) tarafından düzenlenen güç transformatörü ihalelerinin paylaşıldığına ilişkin ihbarlar üzerine, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (“4054 sayılı Kanun“) 4. maddesi kapsamında açılmıştır. Önaraştırma sonucunda altı teşebbüs hakkında başlatılan soruşturma, yerinde incelemelerde elde edilen belgeler ve aktif işbirliği başvuruları doğrultusunda aşamalı olarak genişletilmiş, nihai aşamada elektrik iletim ve dağıtım ekipmanı pazarında faaliyet gösteren 18 teşebbüs soruşturma tarafı olmuştur.

Soruşturmayı yürüten raportörler ile Kurul arasında ihlalin kapsamı bakımından dikkat çekici bir ayrışma ortaya çıkmıştır. Soruşturma raporunda (“Rapor“) 14 teşebbüsün 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiği ifade edilmişken; Kurul, Hitachi Energy Turkey Elektrik Sanayi AŞ, Kontrolmatik Teknoloji Enerji ve Mühendislik AŞ ve Meksan Trafo Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. bakımından elde edilen delillerin ispat standardını karşılamadığı, Grid Solutions Enerji Endüstrisi AŞ bakımından ise uzlaşıya işaret eden somut delil bulunmadığı gerekçesiyle yalnızca 11 teşebbüs bakımından ihlal tespit etmiştir. Kurul, sekiz teşebbüse 2023 yılı gayrisafi gelirleri üzerinden idari para cezası uygulamış; soruşturma sürecinde uzlaşma usulüyle ayrılan SEM Transformatör AŞ’ye (“SEM“) verilen ceza ile birlikte toplam ceza tutarı yaklaşık 537,2 milyon TL’ye ulaşmıştır[3]. Üç teşebbüs bakımından ise aynı tarihli bir başka Kurul kararıyla ceza verilmiş olması nedeniyle “ne bis in idem” ilkesi uygulanmıştır.

Bu bilgi notunda, Kurul’un dört ayrı uzlaşıya ilişkin ihlal tespitleri, ispat standardına dayalı olarak ihlal kapsamı dışında bırakılan teşebbüslere yönelik değerlendirmeler ve Kurulun iki üyesinin iki farklı gerekçesi ele alınmaktadır.

1. Soruşturmanın Arka Planı

Soruşturmanın çıkış noktası, 2022 yılının Kasım ve Aralık aylarında Rekabet Kurumu (“Kurum“) kayıtlarına intikal eden ihbarlardır. İhbarlarda özetle; bazı teşebbüslerin TEİAŞ tarafından yapılan güç transformatörü ihalelerini paylaştıkları, aralarında anlaşarak yüksek teklifler verdikleri ve ihale teknik şartnamelerine ilişkin bilgileri ilan öncesinde TEİAŞ yetkililerinden öğrenerek rakiplerini dolaylı olarak ihalelerden dışladıkları ileri sürülmüştür.

Kurul, Ocak 2023’te önaraştırma yapılmasına karar vermiş; önaraştırma kapsamında Haziran 2023’te yedi teşebbüsün merkezlerinde yerinde incelemeler gerçekleştirilmiştir. Önaraştırma bulgularını ciddi ve yeterli bulan Kurul, 13.07.2023 tarihinde güç transformatörü sektöründe faaliyet gösteren altı teşebbüs hakkında soruşturma açılmasına hükmetmiştir.

Soruşturma kapsamında gerçekleştirilen yerinde incelemelerden biri, ihlalden doğan cezadan bağımsız ayrı bir yaptırıma da konu olmuştur. Beta’da 27.07.2023 tarihinde yapılan yerinde incelemede, transformatör ihalelerinden sorumlu yönetim kurulu üyesinin teşebbüse geleceği belirtilmesine rağmen gelmemesi ve kendisine ulaşılamaması nedeniyle bu kişinin cihazlarında inceleme yapılamamış; ayrıca aynı üyenin e-posta adresine sunucu üzerinden erişim talebi, Kişisel Verilerin Korunması Kanunu’na aykırılık ileri sürülerek reddedilmiştir. Kurul, yerleşik içtihadı doğrultusunda bu eylemleri yerinde incelemenin engellenmesi ve zorlaştırılması olarak nitelendirmiş; 07.09.2023 tarihli ayrı bir kararıyla Beta’ya 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi uyarınca 2022 yılı gayrisafi gelirlerinin binde beşi oranında idari para cezası vermiştir[4].

Soruşturma, ilerleyen süreçte aşamalı olarak genişletilmiştir. Kurul, yerinde incelemelerde elde edilen belgeler doğrultusunda Eylül 2023’te aralarında Armtek Elektrik Sanayi ve Ticaret AŞ (“Armtek“), SEM ve Eva Elektromekanik Sanayi ve Ticaret AŞ’nin (“Eva“) de bulunduğu dokuz teşebbüsü daha soruşturma kapsamına almış; Armtek’in aktif işbirliği başvurusunda sunduğu bilgiler ve belgeler üzerine Mayıs 2024’te EFG Elektrik Enerji AŞ (“EFG“), Monokon Elektrik Sanayi ve Ticaret AŞ (“Monokon“) ve Ulusoy Elektrik İmalat Taahhüt ve Ticaret AŞ (“Ulusoy“) hakkında da soruşturma açarak dosyaları birleştirmiştir. Ayrıca yerinde incelemelerden elde edilen bulgular, kontrol ve kumanda panoları alanında faaliyet gösteren teşebbüsler hakkında ayrı bir soruşturmanın açılmasına da kaynaklık etmiştir. Bu paralel dosya aşağıda ele alınacağı üzere “ne bis in idem” değerlendirmesinin zeminini oluşturmuştur.

SEM, uzlaşma başvurusunda bulunarak ihlali kabul etmiş ve Kurul Mart 2024’te SEM bakımından soruşturmayı sonlandırmıştır[5]. Eva bakımından uzlaşma görüşmelerine başlanmış; ancak teşebbüs uzlaşma sürecinden çekildiğinden Kurul olağan soruşturma usulünün takip edilmesine karar vermiştir. Armtek’in ilk uzlaşma talebi, ihlale devam ettiğine yönelik şüphe oluşturan davranışları nedeniyle reddedilmiş; ikinci talebi ise Uzlaşma Yönetmeliği uyarınca sürecin uzlaşmayla sonuçlanmaması hâlinde yeniden başvuru yapılamayacağı gerekçesiyle kabul edilmemiştir.

Astor Enerji AŞ’nin (“Astor“) aktif işbirliği (pişmanlık) başvurusu, tanınan ek süreye rağmen Aktif İşbirliği Yönetmeliği’nin 6. maddesindeki koşulları karşılamadığı gerekçesiyle reddedilmiş, Armtek’in başvurusu ise kabul edilerek teşebbüse ceza indirimi uygulanmasına karar verilmiştir. Sözlü savunma toplantıları 26-27.02.2025 tarihlerinde gerçekleştirilmiş ve Kurul nihai kararını 13.03.2025 tarihinde tesis etmiştir.

2. İhlal Tespitleri: Dört Ayrı Uzlaşı

Kurul, soruşturma tarafı teşebbüslerin faaliyet alanlarını dikkate alarak ilgili ürün pazarının “elektrik iletim ve dağıtım ekipmanının alımı ve satımı” pazarı olarak belirlenebileceğini değerlendirmiştir. Bununla birlikte kesin bir pazar tanımının dosyadaki değerlendirmeleri ve ulaşılan sonucu etkilemeyeceği gerekçesiyle kesin bir ürün pazarı tanımına gidilmemiştir.

Coğrafi pazarın “Türkiye” olarak belirlenebileceği ifade edilmiş, ancak burada da kesin tanımlama yapılmamıştır.

Kurul, yerinde incelemelerde elde edilen belgeleri, ihalelere verilen teklifleri, ihale sonuç dokümanlarını ve aktif işbirliği başvurusu kapsamında sunulan bilgileri incelemiş, birbirinden farklı teşebbüs gruplarını ve ürünleri kapsayan dört ayrı rekabete aykırı uzlaşı tespit etmiştir:

• İlk uzlaşı, Astor, Balıkesir Elektromanyetik Sanayi Tesisleri AŞ (“Best“) ve Eltaş Transformatör Sanayi ve Ticaret AŞ (“Eltaş“) arasında, TEİAŞ’ın güç transformatörü ihalelerindeki iş kalemlerinin paylaşılmasına yöneliktir.
• İkinci uzlaşı, özel elektrik dağıtım şirketleri tarafından yapılan dağıtım transformatörü ihalelerine ilişkindir. Kurul, Astor/EFG, Beta Enerji ve Teknoloji AŞ (“Beta“), Eltaş, Girişim Elektrik Sanayi Taahhüt ve Ticaret AŞ ile Europower Enerji ve Otomasyon Teknolojileri Sanayi Ticaret AŞ’den oluşan ekonomik bütünlük (“Girişim/Europower“) ve SEM’in bu ihalelerde danışıklı teklifler verdiğini ve iş kalemlerini paylaştığını; söz konusu davranışların anlaşma ve/veya uyumlu eylem yoluyla gerçekleşen rekabete aykırı bir uzlaşı niteliği taşıdığını tespit etmiştir.
• Üçüncü uzlaşı ise hücre ve beton köşk ürünlerine yöneliktir. Bu ürünlerin özel dağıtım şirketlerince yapılan ihalelerinde Armtek, Astor, Ats Elektrik Pano Sanayi Ticaret Ltd. Şti. (“Ats“), Ekos Teknoloji ve Ticaret AŞ (“Ekos“), Eva, Girişim/Europower, Monokon ve Ulusoy’un danışıklı teklif verdikleri ve iş kalemlerini paylaştıkları sonucuna ulaşılmıştır.
• Dördüncü uzlaşı, ihale yöntemi dışında gerçekleştirilen satışlara ilişkindir. Kurul, Astor, Beta, Best, Eltaş, Girişim, Monokon, SEM ve Ulusoy’un ihale dışı transformatör satışlarında uygulanan fiyatlara ve bu fiyatlar üzerinden uygulanacak iskonto oranlarına yönelik bir uzlaşı içinde olduklarını değerlendirmiştir.

Kurul, dört uzlaşı bakımından da tespit edilen davranışların 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamına girdiğini; Aktif İşbirliği Yönetmeliği’nin 3. maddesindeki tanımdan hareketle kartel niteliği taşıdığını, açık ve ağır rekabet ihlali oluşturduğunu belirtmiştir. Kartel niteliğindeki bu davranışların 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesindeki bireysel muafiyet koşullarından yararlanmasının mümkün olmadığı da ifade edilmiştir.

Kurul, birden fazla ürün segmentinde faaliyet gösteren teşebbüslerin bu segmentlerdeki eylemlerini ayrı ayrı ihlaller olarak değil, tek bir ihlal olarak değerlendirmiştir. Bu değerlendirme, güç transformatörü, dağıtım transformatörü ile hücre ve beton köşk segmentlerinin tamamında faaliyet gösteren Astor/EFG ekonomik bütünlüğü bakımından belirleyicidir; Astor, davranışlarının tek ihlal mi yoksa ayrı ayrı ihlaller mi sayıldığının belirsiz kaldığını ileri sürmüş, Kurul ise eylemlerin aynı piyasada, benzer nitelikte ve benzer kronolojik süreçte gerçekleşmesi nedeniyle tek bir ihlal teşkil ettiği sonucuna ulaşmıştır. Bu nitelendirme, idari para cezasına esas matrahın teşebbüs başına tek ihlal üzerinden belirlenmesi bakımından belirleyicidir; aksi hâlde çok segmentli teşebbüs için birden fazla ceza gündeme gelirdi.

Kararın ayırt edici yönlerinden biri, Raportörler ile Kurulun nihai değerlendirmesi arasında ihlalin (teşebbüsler bakımından) kapsamına ilişkin ortaya çıkan farktır. Rapor’da, soruşturma taraflarından 14 teşebbüsün TEİAŞ’ın ve özel elektrik dağıtım şirketlerinin ihalelerinde danışıklı hareket etmek veya ihale dışı satışlarda fiyat tespitinde bulunmak suretiyle 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiği ifade edilmiştir. Kurul ise dört teşebbüs bakımından ihlal bulunmadığı sonucuna ulaşarak ihlalin kapsamını daraltmıştır.

Bu daraltmanın temelinde rekabet hukukunda kartel iddialarına uygulanan ispat standardı yer almaktadır. Kurul, kartele ilişkin delillerin her birinin diğerlerinden bağımsız olarak ispat standardını sağlamasının aranmadığını; bütüncül olarak değerlendirildiğinde delillerin açık, inandırıcı ve tutarlı olması gerektiğini belirtmiştir. Ceza verilen teşebbüsler bakımından, rakiplerle doğrudan iletişimi gösteren birincil nitelikteki belgelerin ihlalin konu, süre ve taraf gibi unsurlarını bütüncül biçimde ortaya koyduğu değerlendirilmiştir.

İhlal kapsamı dışında bırakılan dört teşebbüs bakımından ise sonuç farklı olmuştur. Kurul, Grid Solutions Enerji Endüstrisi AŞ’nin herhangi bir uzlaşıya taraf olduğunu gösterir somut delil bulunmadığını tespit etmiş; bu teşebbüs bakımından ulaşılan sonuç Rapor’daki değerlendirmeyle örtüşmüştür. Buna karşılık Hitachi Energy Turkey Elektrik Sanayi AŞ, Kontrolmatik Teknoloji Enerji ve Mühendislik AŞ ve Meksan Trafo Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. bakımından elde edilen delillerin ispat standardını karşılamadığı sonucuna varılmış ve bu üç teşebbüs bakımından Rapor’dan ayrılınmıştır. Bu çerçevede adı geçen dört teşebbüs hakkında idari para cezası uygulanmasına yer olmadığına hükmedilmiştir.

3. Ceza Takdiri ve Lehe Yönetmeliğin Uygulanması

Kurul, idari para cezasını 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesi uyarınca belirlerken, soruşturma sürerken ceza takdirine esas önceki Ceza Yönetmeliği’nin yürürlükten kaldırılıp 27.12.2024 tarihli yeni Ceza Yönetmeliği’nin getirilmesi üzerine, Kabahatler Kanunu’nun lehe hükmün uygulanması esasıyla uyumlu biçimde teşebbüsler lehine olan Yönetmeliği esas almıştır.

Lehe olan Yönetmeliğin belirlenmesinde Kurul üç unsuru dikkate almıştır. Yurt dışı satış gelirlerinin bulunması yeni Yönetmelik’in 7. maddesinin (d) bendi kapsamında hafifletici unsur sayılmış; bu husus, ihracatı bulunmayan Monokon dışındaki teşebbüsler bakımından lehe sonuç doğurmuştur. Ayrıca yeni Yönetmelik’te hafifletici nedenler için üst sınır öngörülmemesi ve Monokon’un iki ila üç yıl süren ihlali bakımından temel cezadaki artışın daha düşük kalması, bu Yönetmeliği lehe kılan diğer unsurlardır. Bu çerçevede Kurul, sekiz teşebbüse 2023 yılı gayrisafi gelirleri üzerinden idari para cezası uygulamış; en yüksek ceza, Astor ve EFG’den oluşan ekonomik bütünlüğe verilen 339.807.744,37 TL olmuştur. Soruşturma sürecinde uzlaşma usulüyle ayrılan SEM’e verilen ceza ile birlikte toplam tutar yaklaşık 537,2 milyon TL’ye ulaşmıştır. Buna karşılık Kurul, Armtek, Ats ile Girişim ve Europower’dan oluşan ekonomik bütünlük bakımından idari para cezası uygulanması gerektiğini belirlemiş; ancak bu teşebbüslere aynı tarihli ve 25-10/235-120 sayılı kararla ceza verildiğinden, “ne bis in idem” ilkesi çerçevesinde yeniden cezaya hükmedilmesine yer olmadığına karar vermiştir.

4. Kurul Üyelerinin Farklı Gerekçeleri

Karar oybirliğiyle alınmış olmakla birlikte, iki Kurul üyesi ceza takdirine ilişkin farklı gerekçe bildirmiştir. Her iki gerekçe de ihlal tespitine ve cezaya hükmedilmesi gerektiğine katılmakta; yalnızca cezanın hesaplanma yöntemi bakımından çoğunluktan ayrılmaktadır.

Kurul Üyesi Şükran Kodalak’ın farklı gerekçesi, Astor’a takdir edilen indirim oranına ilişkindir. Kodalak, dört uzlaşıya ilişkin ihlal kanaatine ulaştıran delillerin büyük çoğunluğunun Astor’dan elde edildiğine ve Astor’un davranışlarının TEİAŞ, özel elektrik dağıtım şirketleri ve endüstriyel müşteri gruplarının tamamı üzerinde etki doğurduğuna işaret etmiştir. Bu nedenle, aynı ihlale katılmış olmalarına rağmen Astor’un fiilinin haksızlık içeriğinin diğer kartel taraflarına kıyasla daha ağır olduğunu; bu farkın ceza takdirinde gözetilerek Astor bakımından indirim oranının daha düşük belirlenmesi gerektiğini değerlendirmiştir. Kurul Üyesi Hasan Hüseyin Ünlü’nün farklı gerekçesi ise indirim oranlarının gerekçelendirilmesine yöneliktir. Ünlü, ihracat oranına dayalı hafifletici indirim dışında teşebbüslere farklı oranlarda indirim uygulandığını; Monokon bakımından indirimin dayanağı Ceza Yönetmeliği’nin ilgili bentlerine açıkça bağlanmışken, Monokon dışındaki teşebbüsler bakımından farklı indirim oranlarının neye göre belirlendiğinin kararda ve dosyada açıklanmadığını belirtmiştir. Bu nedenle ihracat indirimi dışında uygulanan indirimlere katılmamış ve cezaya farklı gerekçeyle iştirak etmiştir.

Sonuç

Kurul’un bu kararı, güç ve dağıtım transformatörü ile hücre ve beton köşk sektöründe dört ayrı kartelin varlığını ortaya koymaktadır. TEİAŞ ihalelerinde iş kalemlerinin paylaşılmasından özel dağıtım şirketi ihalelerindeki danışıklı tekliflere ve ihale dışı satışlardaki fiyat ile iskonto tespitine uzanan bu davranışlar, farklı teşebbüs gruplarını ve ürün kategorilerini kapsamakla birlikte tek bir soruşturmada bütünlüklü biçimde değerlendirilmiştir. Karar, ihbar üzerine açılan bir soruşturmanın aktif işbirliği başvurularıyla nasıl genişleyebileceğini ve birbirine bağlı pazarlardaki rekabet ihlallerinin nasıl bir arada ele alınabileceğini göstermesi bakımından ışık tutmaktadır.

Karar ispat standardı ve ceza takdiri bakımından uygulamaya ışık tutacak niteliktedir. Kurul’un, Rapor’da ihlal ettiği belirtilen üç teşebbüs bakımından delillerin bütüncül değerlendirmede yeterli olmadığı sonucuna ulaşması, kartel iddialarında her teşebbüsün konumunun ayrı ayrı ve somut delillere dayanılarak belirlenmesi gerektiğini ortaya koymaktadır. Lehe olan Ceza Yönetmeliği’nin uygulanması ise, yurt dışı satış gelirinin hafifletici unsur olarak öngörülmesi, hafifletici indirimde üst sınır bulunmaması ve süre katsayısı gibi somut unsurlar üzerinden yürütülmüş; mevzuat değişikliğinin devam eden soruşturmalarda nasıl ele alındığına dair somut bir uygulama örneği sunmaktadır.

Karara ekli iki farklı gerekçe de indirim oranlarının teşebbüsler arasındaki dağılımını ceza adaleti ve gerekçelendirme bakımından sorgulamaktadır; özellikle indirim oranlarının dayanağına ilişkin değerlendirme, ceza takdirinde şeffaflık beklentisinin gelecekteki kararlarda daha fazla öne çıkabileceğine işaret etmektedir. Karar, bu yönleriyle ihale kartellerine ilişkin yerleşik içtihada eklenen kapsamlı bir örnek niteliği taşımaktadır.

[1] Avukat Gülce Korkmaz, Baş | Kaymaz Hukuk Bürosu’nun rekabet hukuku danışmanıdır. Bilkent Üniversitesi’nde yüksek lisansını tamamlamış olup, Joachim Herz Vakfı bursuyla Lüneburg Leuphana Üniversitesi (Almanya) Hukuk Fakültesi’nde rekabet hukuku alanında doktora çalışmalarına devam etmektedir.

[2] Kurulun 13.03.2025 tarihli ve 25-10/246-126 sayılı Transformatör kararı için bkz. 

[3] Rekabet Kurumu’nun 21.03.2025 tarihli duyurusu için bkz. https://www.rekabet.gov.tr/tr/Guncel/guc-transformatoru-sektorunde-faaliyet-g-cedf13d84c06f01193e40050568585c9

[4] Kurulun 07.09.2023 tarihli ve 23-41/788-277 sayılı kararı.

[5] Kurulun 07.03.2024 tarihli ve 24-12/216-89 sayılı SEM uzlaşma kararı.

Baş | Kaymaz Hukuk Bürosu olarak uzman ve deneyimli avukatlarımızla hem ulusal hem de çok uluslu şirketlere rekabet hukuku alanlarında kapsamlı danışmanlık ve temsil hizmetleri sunuyoruz.

Daha detaylı bilgi almak için Avukat Baran Baş ile buradan iletişime geçebilirsiniz.