Baran Baş
Rekabet Kurulu (“Kurul”), 3 Haziran 2025 tarihinde yayınlanan, 16.01.2025 tarihli ve 25-02/72-40 sayılı kararıyla, Meram Elektrik Dağıtım A.Ş.’nin (“MEDAŞ”) lisanssız elektrik üretimi başvurularını değerlendirirken ayrımcı davranışlarda bulunmak suretiyle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (“4054 sayılı Kanun”) 6. maddesini ihlal edip etmediğini değerlendirmiştir[2].
Kararda, Saturn Power Enerji Sanayi ve Ticaret A.Ş.’nin (“Saturn”) MEDAŞ’ın lisanssız elektrik üretimi başvurularının değerlendirmesinde ayrımcı davranışlarda bulunarak hakim durumunu kötüye kullandığı iddiasını içeren başvurusu incelenmiş ve Ankara 10. İdare Mahkemesinin 17.05.2023 tarihli ve 2020/822 E., 2023/1052 K. sayılı kararında yer alan gerekçeler doğrultusunda MEDAŞ’ın rekabete hassas bilgileri kendisi ile bağlantılı şirketlerle paylaşarak ayrımcılık yapmak suretiyle hakim durumunu kötüye kullandığı tespit edilmiştir.
Bu bilgi notunda, Kurul’un değerlendirmeleri ile bu değerlendirmelere yön veren idari yargı kararlarının öne çıkan tespitlerine yer verilmektedir.
Soruşturmanın Kapsamı: MEDAŞ, İlgili Pazar ve Hâkim Durum
Hakkında soruşturma yürütülen MEDAŞ; Aksaray, Karaman, Kırşehir, Konya, Nevşehir ve Niğde’de elektrik dağıtım faaliyetini yürütmektedir. MEDAŞ’ın işletme hakkı, Özelleştirme Yüksek Kurulunun 30.04.2009 tarihli ve 2009/16 sayılı kararı uyarınca 30.10.2009 tarihinde Alcen Enerji Dağıtım ve Perakende Satış Hizmetleri A.Ş.’ye (“Alcen”) devredilmiştir. MEDAŞ’ın ortaklık yapısında Alcen’in yanı sıra Cengiz Enerji Sanayi ve Ticaret A.Ş., Alarko Holding A.Ş. (“Alarko”) ve Alarko Enerji AŞ yer almaktadır. Alcen’in de Cengiz Holding A.Ş. (“Cengiz Holding”) ve Alarko’nun ortak kontrolünde olduğu belirtilmiştir.
İlgili ürün pazarları, “elektrik dağıtım hizmetleri” ve “lisanssız elektrik üretimi” pazarları olarak belirlenmiştir. İlgili coğrafi pazar ise, MEDAŞ’ın faaliyet alanını oluşturan Konya, Aksaray, Niğde, Kırşehir, Nevşehir ve Karaman illerinden oluşan bölge olarak tanımlanmıştır.
Kurul tarafından yapılan hâkim durum değerlendirmesinde, Türkiye’de elektrik dağıtım faaliyetlerinin bölgesel düzeyde görevli dağıtım şirketleri tarafından yürütüldüğü, bu faaliyetlerin doğası gereği “doğal tekel” niteliği taşıdığı ve her bir dağıtım bölgesinde ilgili dağıtım şirketinin hâkim durumda bulunduğu tespiti yapılmıştır. Bu kapsamda, MEDAŞ’ın faaliyet gösterdiği (Konya, Aksaray, Niğde, Kırşehir, Nevşehir ve Karaman illerinden oluşan) dağıtım bölgesinde, elektrik dağıtım hizmetleri pazarı bakımından mevzuat gereği tekel konumunda olduğu, ayrıca şikâyete konu dönemde lisanssız üretim başvurularını değerlendiren ve bağlantı süreçlerini yöneten tek yetkili teşebbüs olduğu belirtilmiştir. Bu çerçevede, MEDAŞ’ın lisanssız elektrik üretimi başvurularının değerlendirilmesinde ve kısıtlı olan trafo merkezi kapasitelerinin tahsisinde taraflı davrandığına ilişkin iddialar, 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında hâkim durumun kötüye kullanılıp kullanılmadığı yönünden değerlendirilmiştir.
MEDAŞ’ı Kurul Gündemine Taşıyan Şikayetler
Dosya kapsamında Rekabet Kurumuna (“Kurum”) ilk şikâyet, 29.09.2015 tarihinde Göksu Enerji Elektrik Üretim ve Ticaret A.Ş. (“Göksu Enerji”) tarafından yapılmıştır. Başvuruda, MEDAŞ’ın Aksaray Trafo Merkezi’ne ilişkin lisanssız elektrik üretimi bağlantı taleplerinde, kapasite yeterliliği olduğu hâlde Göksu Enerji’nin başvurusunun reddedildiği, buna karşın aynı hatta ve yakın parsellerde yer alan bazı diğer şirket başvurularının kabul edildiği belirtilmiştir. Göksu Enerji, ilgili başvuruların değerlendirilmesinde MEDAŞ tarafından kapasite hesabında hata yapıldığını, kendi başvurusunun reddedildiği trafo merkezine ilişkin teknik gerekçelerin yetersiz olduğunu ve kabul edilen şirketlerin MEDAŞ’ın ortaklarından Cengiz İnşaat Holding A.Ş. ve Alarko ile doğrudan bağlantılı olduğunu ileri sürmüştür.
Kurum’a ikinci şikâyet, 19.01.2016 tarihinde Saturn tarafından yapılmıştır. Saturn, Konya Seydişehir Organize Sanayi Bölgesi’nde (“OSB”) geliştirdiği güneş enerjisi santrali projeleri için MEDAŞ’tan bağlantı anlaşmasına yönelik olarak alınan çağrı mektuplarının hukuka aykırı şekilde iptal edildiğini, boşalan bağlantı kapasitesinin ise MEDAŞ ile aynı ekonomik bütünlük içinde yer alan şirketlere tahsis edildiğini ifade etmiştir. Başvuruda, MEDAŞ’ın dağıtım şirketi sıfatıyla tekel konumunu kullanarak dâhil olduğu ekonomik bütünlük içerisinde yer alan kişiler lehine ayrımcı davranışlarda bulunarak hâkim durumunu kötüye kullandığı belirtilmiştir.
FRT-GES Enerji San. ve Tic. A.Ş., ŞFK-GES Enerji San. ve Tic. A.Ş., PAGES ENERJİ San. ve Tic. A.Ş., SAGES Enerji San. ve Tic. AŞ, SNM-GES Enerji San. ve Tic. A.Ş. isimli güneş enerjisi santrali şirketleri tarafından 28.01.2016 tarihinde yapılan üçüncü şikâyette ise, MEDAŞ’ın Aksaray Trafo Merkezi’ne yapılan başvuruları teknik kapasite yetersizliği gerekçesiyle reddettiği, buna karşın aynı trafo merkezine başvuran ve MEDAŞ’ın ortakları ile ilişkili olduğu tespit edilen bazı diğer şirketlerin başvurularının olumlu sonuçlandığı ifade edilmiştir. İlaveten, anılan güneş enerjisi santrali şirketleri başvuruda, MEDAŞ’ın başvurulara yönelik değerlendirmeleri geciktirdiğini ve mevzuata aykırı şekilde toplu değerlendirme yöntemi uyguladığını belirtmiştir.
Dosya Kapsamındaki Geçmiş Tarihli Kurul Kararları ve Mahkeme Kararları
Kurul, 02.03.2016 tarihli ve 16-07/134-60 sayılı kararında, MEDAŞ’ın lisanssız elektrik üretimi başvurularının değerlendirilmesinde 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiğine ilişkin iddiaları incelemiş ve soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar vermiştir. Ankara 4. İdare Mahkemesi, söz konusu Kurul kararını 03.12.2018 tarihli, 2016/3512 E., 2018/1815 K. ile 2016/5542 E., 2018/1816 K. sayılı kararlarıyla iptal etmiştir. Mahkeme, MEDAŞ’ın reddettiği başvurularla ilişkili şirketler arasında ekonomik bütünlük bulunduğu, bazı kararların resmi bildirim yapılmadan tesis edildiği ve ayrımcılık şüphesini ortadan kaldırmaya yeterli açıklamaların sunulmadığı gerekçeleriyle, Kurul’un soruşturma açmama kararının hukuka uygun olmadığına hükmetmiştir.
Bu iptal kararı üzerine Kurul, 14.11.2019 tarihli ve 19-40/669-287 sayılı kararıyla MEDAŞ’ın lisanssız üretim başvurularını objektif kriterlerle değerlendirdiği, ayrımcılığa ilişkin herhangi bir bulgu bulunmadığı ve dolayısıyla 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinin ihlal edilmediği sonucuna ulaşarak idari para cezası verilmesine gerek olmadığına karar vermiştir. Ankara 10. İdare Mahkemesi, bu Kurul kararının iptali talebiyle Saturn tarafından açılan davada, Kurul’un yetersiz inceleme yaptığı gerekçesiyle, 17.05.2023 tarihli ve 2020/822 E., 2023/1052 K. sayılı kararıyla 14.11.2019 tarihli Kurul kararını iptal etmiştir. Kurum tarafından bu karara karşı yapılan istinaf başvurusu, Ankara Bölge İdare Mahkemesi 8. İdare Dava Dairesi tarafından 05.04.2024 tarihli ve 2023/1773 E., 2024/856 K. sayılı kararla reddedilmiş ve Ankara 10. İdare Mahkemesi’nin anılan iptal kararı hukuka uygun bulunmuştur.
Mahkeme’nin İzinde: Kurul’un 6. Madde İhlali Değerlendirmesi
Kurul, Ankara 10. İdare Mahkemesinin “davalı müdahil şirketin (…) hâkim durumu kötüye kullandığı hususunun net olarak anlaşıldığı” sonucuna ulaştığı 17.05.2023 tarihli ve 2020/822 E. 2023/1052 K. sayılı kararının (2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m. 28 ve Anayasa m. 138. uyarınca) esasa ilişkin ve nihai nitelikte ve bağlayıcı bir karar olduğunu vurgulamıştır. Söz konusu kararın Kurum kayıtlarına 13.06.2023 tarihinde ulaşması üzerine, 13.07.2023 tarihli ve 23-31/595-M sayılı Kurul kararı ile soruşturma açılmasına karar verilmiştir.
Kurul, hâkim durumun kötüye kullanılıp kullanılmadığını değerlendirirken, Ankara 10. İdare Mahkemesinin Kurul’un (14.11.2019 tarihli ve 19-40/669-287 sayılı) kararında yaptığı 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinin ihlal edilmediğine ilişkin tespitin yerinde olmadığına yönelik (17.05.2023 tarihli ve 2020/822 E., 2023/1052 K. sayılı) kararının gerekçelerini takip etmiştir.
Ankara 10. İdare Mahkemesinin anılan kararına göre, göre, arazi tahsisine ilişkin Sanayi ve Teknoloji Bakanlığınca alınan olumlu kararın üzerine Seydişehir OSB tarafından arazi tahsisine ilişkin olarak tekrar Bakanlığın görüşünün istendiği, bunun üzerine Bakanlık tarafından arazi tahsisine ilişkin olumsuz karar alındığı, bu karar hakkında Seydişehir OSB tarafından MEDAŞ’ın bilgilendirdiğini gösterir herhangi bir resmi yazışmanın bulunmamasına rağmen, MEDAŞ tarafından Saturn’ün proje çağrı mektuplarının iptal edildiği, MEDAŞ’la doğrudan ve/veya dolaylı ilgisi bulunan Cengiz Holding’in ise bu iptalden bir gün sonra MEDAŞ’a bağlantı başvurusunda bulunduğu, başvurunun kabul edilebilmesi için gereken resmi evrakın hazırlanmasının bu kadar kısa sürede mümkün olmadığı tespit edilmiştir. Ayrıca, çağrı mektuplarının iptal edileceği hususunun önceden bilindiği, MEDAŞ ile Cengiz Holding’in buna göre hareket ettiğinin açık olduğu ve güneş enerjisi santrali bağlantı başvurularında MEDAŞ’ın kendi şirketlerini, rekabete hassas bilgileri paylaşmak suretiyle diğer şirketlere karşı avantajlı duruma getirdiği değerlendirmesinde bulunulmuştur. Mahkeme bu kararı ile MEDAŞ’ta yapılan yerinde incelemelerde MEDAŞ’ın ve Cengiz Holding’in bu yönde bir iletişim kurduğunu gösteren herhangi bir bilgiye ve belgeye erişilemese de olayların gerçekleşme zamanlarından yola çıkarak MEDAŞ’ın ve Cengiz Holding’in söz konusu kapasite tahsisi ve çağrı mektubu iptali hakkında iletişim içerisinde olduklarını kabul etmiştir. Bu kabul ile birlikte, kararda MEDAŞ’ın rekabete hassas bilgileri Cengiz Holding’le paylaştığı değerlendirilmiştir. Bu değerlendirmeleri takip eden tespitlerde ise İdare Mahkemesi, MEDAŞ’ın rekabete hassas bilgileri Cengiz Holding’le paylaşmak suretiyle kendisi ile bağlantılı şirketleri rakip şirketlere karşı avantajlı hale getirdiği ve bu yolla hâkim durumunu kötüye kullandığı sonucuna ulaşmıştır. Mahkeme kararında bunlara ek olarak, Saturn tarafından arsa tahsisinin iptaline ilişkin açılan davaların sonuçlarının MEDAŞ tarafından beklenmemesi de MEDAŞ’ın hâkim durumunu kötüye kullandığını gösteren unsurlardan biri olarak değerlendirilmiştir.
Ankara 10. İdare Mahkemesinin kararına göre, Mahkeme’nin; Saturn grup şirketlerine tahsis edilen arazinin iptaline yönelik alınan Seydişehir OSB Müteşebbis Heyeti kararının henüz MEDAŞ tarafından tebellüğ edilmeden çağrı mektuplarının iptal edilmesi, bir gün sonra ise MEDAŞ ile aynı ekonomik bütünlükte olan tüzel kişilerin başvurularının kabul edilmesi ve ilgili başvuru evrakının bu kadar kısa bir sürede toplanmasının mümkün olmaması hususlarından; MEDAŞ’ın, arazi tahsisinin iptal edileceğini önceden bildiği ve rekabete hassas nitelikteki ilgili bilgiyi grup şirketleri ile paylaşarak grup şirketlerini diğer şirketlere karşı avantajlı hâle getirdiği çıkarımını yaptığı görülmektedir.
Ankara 10. İdare Mahkemesinin 17.05.2023 tarihli ve 2020/822 E., 2023/1052 K. sayılı kararında yer alan gerekçeler doğrultusunda MEDAŞ’ın lisanssız elektrik üretimi başvurularının değerlendirmesinde ayrımcı davranışlarda bulunarak 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiğine, bu nedenle, MEDAŞ’a 2023 yılı cirosu üzerinden 10.594.866,94-TL idari para cezası verilmesine oybirliği ile karar verilmiştir.
Sonuç Yerine: Değerlendirme
MEDAŞ kararına konu olan süreç, Türkiye’nin elektrik piyasasındaki yapısal sorunlarını görünür kılan bir örnek niteliğindedir. Dağıtım hizmetlerinin özelleştirilmesiyle amaçlanan serbestleşmenin, rekabeti kendiliğinden getirmediği bu kararda bir kez daha görülmektedir. Doğal tekel bölgesel dağıtım şirketlerinin kendi ekonomik bütünlüğü içinde yer alan teşebbüslere avantaj sağlamaları, piyasada ciddi rekabet sorunlarına yol açabilmektedir. MEDAŞ kararında olduğu gibi, kapasitelerin grup içi şirketlere aktarılması ve bu süreçte üçüncü kişilere ayrımcı muamelede bulunulması, altyapı kontrolünün piyasa hakimiyetine dönüştüğü bir yapının parçası olarak ortaya çıkmaktadır.
Bu noktada sorun yalnızca MEDAŞ’ın davranışı değil, bu davranışların mümkün olmasına yol açan yapısal çerçevedir. Dağıtım altyapısını elinde tutan şirketlerin kendi grup şirketleriyle ve rakiplerle eşit mesafede olmasını sağlamak, düzenleyici ve denetleyici idari otoritelerin kurumsal bağımsızlık ve uygulama kararlılığıyla sınandığı alanlardan biridir. Aksi takdirde, özelleştirme yoluyla rekabetin sağlanacağına ilişkin varsayım, yalnızca şekli bir liberalizm retoriği olarak kalacak; fiiliyatta ise piyasaya girişin önündeki engeller kamu değil, özel tekel eliyle korunmaya devam edecektir. MEDAŞ kararı, bu anlamda yalnızca bir 6. madde ihlali değil; Türkiye elektrik piyasasının yapısal sorunlarını gündeme taşıyan bir örnek vaka olarak okunmalıdır.
[1] Baş | Kaymaz Hukuk Bürosu’nun harici rekabet hukuku danışmanı olan Av. Gülce Korkmaz, Bilkent Üniversitesi’nde tamamladığı yüksek lisansının ardından, (Almanya) Lüneburg Leuphana Üniversitesi Hukuk Fakültesi bünyesinde Joachim Herz Vakfı’nın burslu doktora araştırmacısı olarak rekabet hukuku alanında doktora çalışmalarını sürdürmektedir.
[2] Kurul’un 16 Ocak 2025 tarihli ve 25-02/72-40 gerekçeli kararı için bkz.
Baş | Kaymaz Hukuk Bürosu olarak uzman ve deneyimli avukatlarımızla hem ulusal hem de çok uluslu şirketlere rekabet hukuku alanlarında kapsamlı danışmanlık ve temsil hizmetleri sunuyoruz.
Daha detaylı bilgi almak için Avukat Baran Baş ile buradan iletişime geçebilirsiniz.
