Rekabet Kurulunun HPE/Juniper Birleşme İşlemi Kararı ve İşleme Dair Uluslararası Gelişmeler

Giriş

Rekabet Kurulu (“Kurul“), Juniper Networks, Inc. (“Juniper“) şirketinin tek kontrolünün Hewlett Packard Enterprise Company (“HPE“) tarafından devralınması işlemine izin vermiştir.

Söz konusu işleme ilişkin bildirim, Rekabet Kurumuna (“Kurum“) 4 Mart 2024 tarihinde sunulmuş ve 16 Mayıs 2024 tarihinde (24-40/939-403[2] karar numaralı) nihai izin kararı verilmiştir.

Bu bilgi notunda, Kurul’un işlemin[3] (ağ altyapısı, bulut çözümleri ve siber güvenlik gibi) çeşitli ürün pazarlarındaki rekabetçi etkilerine ilişkin analizleri değerlendirilmekte ve Avrupa Komisyonu ile Birleşik Krallık rekabet otoritesinin kararları ve Amerika Birleşik Devleti’ndeki gelişmeler özetlenerek karşılaştırmalı bir değerlendirme yapılmaktadır.

1. HPE/Juniper Birleşme İşleminin Ticari Gerekçesi

Kurul kararında da ifade edildiği üzere işlemin ekonomik gerekçesi, HPE’nin mevcut ağ faaliyetinin kapsamını Juniper’in veri merkezi ağları (data center networking), güvenlik duvarları (firewalls) ve yönlendiricilerini (routers) de içeren tamamlayıcı ürünleri ile genişletmesidir. Bu stratejik devralma işleminin, HPE’nin örneğin yönlendirici ve veri merkezi ağ çözümlerine gereksinim duyan telekomünikasyon ve bulut hizmet sağlayıcıları gibi daha geniş bir müşteri tabanına hitap etmesini sağlayacağı vurgulanmıştır. Sonuç itibariyle HPE ve Juniper’den oluşan birleşik teşebbüsün, Cisco Systems,  Arista Networks, Extreme Networks, Huawei, Fortinet, Nokia ve CommScope gibi diğer rakipleriyle küresel ölçekte daha etkili şekilde rekabet etmesi beklenmektedir[4].

HPE’nin Jüpiter’i devralması, ağ sektöründe mevcut rekabet ortamında Türkiye’nin yanı sıra küresel çapta da önem arz etmektedir. Juniper’in resmi duyurusuna göre, işlemin yapay zekâ odaklı inovasyonu hızlandırması beklenmektedir. HPE CEO’su Antonio Neri, bu devralmanın HPE’ye Juniper’in yapay zekâ odaklı ağ yazılımını kendi uçtan buluta (edge-to-cloud) çözümleriyle entegre etme olanağı tanıyacağını ve böylece ağ faaliyetlerinde otomasyonu ve güvenliği artıracağını vurgulamıştır. Juniper CEO’su Rami Rahim, bu birleşme işleminin, her iki şirketin bulut ağı ve yapay zekâ odaklı otomasyon alanındaki güçlü yönlerini bir araya getirerek pazarda güçlü bir rakip teşkil edeceğini ifade etmiştir[5].

2. Kurul’un Tespitleri

Kurul (4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun ve 2010/4 sayılı Rekabet Kurulundan İzin Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında Tebliğ hükümleri çerçevesinde yaptığı) değerlendirmesinde pazar tanımı, rekabetçi etki analizi, verimlilik hususları ve potansiyel rekabet endişelerini içeren çok katmanlı bir yaklaşım benimsemiştir.

Bilindiği üzere, pazar tanımı, rekabetçi etkilerin hangi sınırlar içerisinde değerlendirileceği konusundaki sınırları belirlemekte ve bu itibarla yoğunlaşma işlemlerinin analizinin temelini teşkil etmektedir. Kurul, bildirim konusu işlemden kaynaklanan yatay örtüşmeleri dikkate alarak ilgili ürün pazarlarını (i) kampüs anahtarları, (ii) veri merkezi anahtarları ve (iii) kablosuz erişim noktaları olarak tanımlamıştır. Ayrıca, işlemin konglomera etkileri bakımından ilgili ürün pazarları (i) yüksek performanslı bilişim (HPC) sistemleri, (ii) sunucular, (iii) ağ güvenliği çözümleri ve (iv) kurumsal veri depolama sistemleri olarak belirlenmiştir[6].

HPE ve Juniper, Türkiye’nin yanı sıra küresel çapta da faaliyet göstermektedir. Küresel üretim ve dağıtım imkanları, düşük nakliye maliyetleri ve düzenleyici engellerin bulunmayışı gibi faktörler coğrafi pazarların daha geniş olabileceğine işaret edebilse de, Kurul’un önceki kararlarında (örneğin Hewlett-Packard/3Com, Nokia Siemens Networks/Motorola, ve Cisco Systems Inc./IBM kararları[7]) ilgili coğrafi pazar Türkiye olarak tanımlanmıştır. Bu nedenle Kurul, bu işlemin etkilerinin değerlendirilmesi bakımından ilgili coğrafi pazarı Türkiye olarak belirlemiştir (para. 34).

Kurul, işlemin ilgili pazardaki rekabete potansiyel etkilerini, işlemin hem tek taraflı etkilerini hem de koordinasyon doğurucu etkilerini dikkate alarak değerlendirmiştir. Kampüs anahtarları pazarı bakımından, birleşik teşebbüsün birleşme sonrası pazar payının Cisco’nun hâkim durumunun oldukça altında kalacağı ve böylelikle etkin rekabetin devam edeceği tespit edilmiştir (para. 42-46). Keza veri merkezi anahtarları pazarı bakımından da birleşmenin pazar kapama endişesi yaratmadığı, aksine HPE’nin Cisco ve Arista karşısındaki rekabet gücünü artırdığı tespit edilmiştir (para. 47-54). Kablosuz erişim noktaları pazarı bakımından, Huawei, Ubiquiti ve Fortinet de dahil olmak üzere çok sayıda alternatif tedarikçinin bulunması, etkin rekabetin sürdürülmesi bakımından yeterli bulunmuştur (para. 55-62).

Kurul ayrıca, işlemin bağımsız rakiplerin sayısını azaltarak pazardaki rakipler arasında koordinasyon doğurucu davranışları kolaylaştırma ihtimalini de değerlendirmiştir. Cisco’nun pazardaki yerleşik hâkim konumu ve çok sayıda küçük rakibin pazardaki varlığını sürdürdüğü göz önünde bulundurulduğunda, geçmişte gizli anlaşma veya birlikte fiyat tespiti konusunda herhangi bir delil de bulunmaması nedeniyle, koordinasyon doğurucu etki riskinin düşük olduğu tespit edilmiştir (para. 74-75).

Kurul ayrıca olası konglomera etkileri ele almış ve bu kapsamda HPE ve Juniper’in portföylerinin birleşmesiyle, başta HPC sistemleri, sunucular, ağ güvenliği çözümleri ile kurumsal veri depolama sistemleri arasında olası bağlama/paket satış eylemleri ile pazar kapama imkân ve güdüsünü incelemiştir. (para. 76-103). Kurul’un analizi sonucunda, güçlü küresel rakiplerin ve sofistike operasyonel şirketler olan kurumsal müşterilerin varlığı nedeniyle, birleşmenin rekabete aykırı paket satış veya bağlama uygulamalarının gerçekleşme riskini önemli ölçüde artırmayacağı sonucuna varılmıştır.

Genel anlamda Kurul, birleşmenin hâkim durum yaratmayacağı veya mevcut bir hâkim durumu güçlendirmeyeceği ya da ilgili pazarların hiçbirinde etkin rekabeti önemli ölçüde azaltmayacağı kanaatine vararak işleme izin vermiştir (para. 103-104).

3. Uluslararası Perspektif

Avrupa Komisyonu ve Birleşik Krallık Rekabet Otoritesi (Competition and Markets Authority, “CMA“), HPE’nin Juniper’i devralmasına ilişkin işlemi değerlendirmiş ve işleme şartsız olarak izin vermiştir. Avrupa Komisyonu, bilhassa HPE’nin yüksek performanslı bilişim sistemleri ve sunucuları ile Juniper’in veri merkezi anahtarları arasındaki potansiyel konglomera ilişkilerini inceleyerek birleşme sonucu oluşabilecek rekabetçi etkileri değerlendirmiştir. Komisyon, Juniper ve HPE’nin yakın rakipler olmadığı, birleşik teşebbüsün pazar yapısını önemli ölçüde değiştirmeyeceği ve pazarda bulunan çok sayıda güçlü rakip nedeniyle güçlü rekabetin devam edeceği sonucuna varmıştır[8]. Keza CMA de, birleşme sonrasında birleşik teşebbüsün Ubiquiti, Cisco, Fortinet ve CommScope gibi rakiplerin rekabetçi baskısıyla karşı karşıya kalmaya devam edeceği, bunun da hâkim durum veya rekabetin azalmasına ilişkin rekabetçi endişelerin hafifleteceği kanaatine varmıştır[9]. Özetle her iki otorite de, pazarda rekabetin sınırlarının yeterli olduğunu dikkate alarak, işlemin rekabete önemli ölçüde zarar vermeyeceği sonucuna varmış ve birleşmeye izin vermiştir.

AB, İngiltere ve Türkiye’nin rekabet otoriteleri işleme izin vermişse de ABD Adalet Bakanlığı (Department of Justice, “DOJ“), Juniper Networks’ün Hewlett Packard Enterprise tarafından 14 milyar dolar bedelle devralınması işlemini engellemek amacıyla bir dava açmıştır. DOJ’nin başlıca endişesi, söz konusu birleşme işleminin kurumsal kablosuz yerel alan ağı (WLAN) pazarındaki rekabeti önemli ölçüde azalma ve dolayısıyla fiyatların yükselme ve inovasyonun azalma olasılığı olmuştur[10]. DOJ Rekabet Bölümü’nden Başsavcı Vekili Omeed A. Assefi konu hakkında şu ifadeleri kullanmıştır: “HPE ve Juniper başarılı şirketler. Ancak WLAN pazarında rakip olarak rekabet etmeye devam etmek yerine, zaten yoğunlaşmış durumda olan bir pazarda yoğunlaşmayı artırarak birleşmeye çalışıyorlar.“. DOJ, rekabetin fiyatların düşük olması, hizmetlerin yüksek kalitede olması ve inovasyonun sürekliliği açısından önemli olduğu bu pazarda HPE’nin ikinci ve Juniper’in de üçüncü sırada yer aldığını vurgulamaktadır. DOJ, başta yapay zekâ ve bulut yönetiminin kullanıldığı Mist Systems olmak üzere Juniper’in yenilikçi teknolojilerinin, fiyatları düşürmek ve inovasyonu hızlandırmak konusunda HPE de dahil rakiplerini önemli ölçüde baskı altına aldığını öne sürmektedir. DOJ, ilgili devralma işleminin bu rekabetçi baskıyı ortadan kaldıracağı ve seçenekleri azaltarak ve maliyetleri artırarak sağlık, eğitim ve endüstri gibi sektörlerdeki müşterilere potansiyel olarak zarar vereceğinden endişe duymaktadır.

Juniper, Kaliforniya’da bulunan bir federal mahkemeye yaptığı başvuruda, şikâyette kablosuz ağ çözümlerinin yer aldığı pazarın dinamiklerinin ve ilgili devralma işleminin arkasındaki stratejik hedeflerin yanlış yorumlandığını öne sürmüştür. Juniper, kendisi ve HPE’nin dışında ABD pazarında kablosuz ağ çözümleri sunan sekizden firmanın daha bulunduğunun altını çizmiştir[11].

HPE de davaya ilişkin açıklamasında “Burada açıkça kabul edilen iddialar dışında, HPE şikâyet dahilinde ortaya konan her bir iddiayı reddetmektedir” ve ayrıca “Burada belirtilenler dışında, HPE iddiaların doğru olduğu kanaatine varmak için yeterli bilgiye sahip değildir” ifadelerini kullanmıştır. HPE, DOJ tarafından açılan davada, ilgili birleşme işleminden beklenen önemli faydaları göz ardı edildiğini ve gerçek rekabet dinamiklerinin yanlış yansıtıldığını ifade etmiştir. Şirket, Avrupa Komisyonu, Birleşik Krallık Rekabet Otoritesi ve 11 diğer yargı çevresinin rekabet otoriteleri dahil olmak üzere küresel olarak rekabet otoriteleri tarafından verilen izinlerin DOJ tarafından göz önünde bulundurulmadığını vurgulamıştır. İlaveten HPE, devralma işleminin engellenmesinin, ABD hükümeti tarafından sürekli olarak ulusal güvenlik riski olarak tanımlanan Huawei’nin rekabetçi konumunu istemeden de olsa güçlendirebileceği hususuna dikkat çekmiştir[12].

Sonuç

Rekabet Kurulunun HPE-Juniper devralma işlemine izin vermesi, Kurul’un rekabet riskleri ile etkinlik kazanımlarını dengeleyen kapsamlı bir birleşme devralma kontrolü yaklaşımı benimsediğini göstermektedir.

Kurul, ekonomik pazar kapama teorilerini ve tüketici refahı ilkelerini uygulayarak, teknolojik inovasyonu teşvik ederken diğer yandan da rekabetin korunmasını gözetmiştir. Bu karar, Türkiye’nin dijital piyasalarında gelecekte yapılacak işlemler için bir ölçüt oluşturacak ve düzenleyici olarak Kurul’un paket satış riskleri, pazar kapama stratejileri ve konglomera etkiler üzerindeki değerlendirmeleri bakımından uygulamaya ışık tutacak nitelikte değerlendirilebilir. Gelecekte bildirilecek ve bulut bilişim, siber güvenlik ve ağ altyapısı unsurlarını içeren işlemler de muhtemelen benzer bir analize konu edileceği söylenebilir.

Kurul’un bu kararı, rekabet hukuku ile dijital dönüşüm ve yapay zekâ arasındaki kesişimin arttığını gösteren bir örnek teşkil etmekte ve Türk rekabet politikasında küresel gelişmelerle uyumlu bir dönüşüme işaret etmektedir.

[1] Baş | Kaymaz Hukuk Bürosu’nun harici rekabet hukuku danışmanı olan Av. Gülce Korkmaz, Bilkent Üniversitesi’nde tamamladığı yüksek lisansının ardından, (Almanya) Lüneburg Leuphana Üniversitesi Hukuk Fakültesi bünyesinde Joachim Herz Vakfı’nın burslu doktora araştırmacısı olarak rekabet hukuku alanında doktora çalışmalarını sürdürmektedir.

[2] Kurul’un dosyaya ilişkin gerekçeli kararı için bkz. https://www.rekabet.gov.tr/Karar?kararId=01422c58-fb7f-42ce-b538-d0d5a736a0c4.

[3] İşlem, şirketler hukuku ve uluslararası işlemlerde yaygın olarak kullanılan bir devralma modeli olan ters üçlü birleşme (reverse triangular merger) biçiminde yapılandırılmıştır. Bu yapı altında, devralan şirket (HPE) tamamına sahip olduğu bir iştirak kurmuş; bu iştirak daha sonra hedef şirket (Juniper) ile birleşmiş ve böylelikle Juniper, HPE’nin iştiraki olarak faaliyetine devam etmiştir. Bu mekanizma, Juniper’in mevcut hukuki (sözleşmesel) ilişkilerini, fikri mülkiyet haklarını ve düzenleyici otoritelerden aldığı çeşitli faaliyet izinlerinin geçerliliğinin devam etmesini sağlamakta, aynı zamanda HPE’nin kontrolü devralmasında ortaya çıkabilecek hukuki ve organizasyonel aksaklıkların asgari seviyede olmasına imkân tanımaktadır. Kurul, ters üçlü birleşme yapısını vurgulamakla beraber, işlemin Juniper Networks’ün nihai kontrolünde bir değişikliğe yol açması sebebiyle bu işlemin esasında bir devralma işlemi olduğuna işaret etmiştir. Kurul’un 3.10.2024 tarihli ve 24-40/939-403 sayılı HP/Juniper Kararı, para. 5.

[4] Kurul’un 3.10.2024 tarihli ve 24-40/939-403 sayılı HP/Juniper Kararı, para. 6.

[5] Juniper Newsroom, HP to Acquire Juniper Networks to Accelerate AI-Driven Innovation, https://newsroom.juniper.net/news/news-details/2024/HPE-to-Acquire-Juniper-Networks-to-Accelerate-AI-Driven-Innovation/.

[6] Kurul’un 3.10.2024 tarihli ve 24-40/939-403 sayılı HP/Juniper Kararı, para. 33.

Kampüs Anahtarları; üniversite kampüsleri, şirket ofisleri veya perakende satış noktaları gibi kurumsal ortamlarda IP telefonları, güvenlik kameraları ve bilgisayarlar gibi son kullanıcı cihazlarının bağlantısını sağlamak üzere kullanılan anahtarlardır (para. 16). Veri Merkezi Anahtarları; yüksek bant genişliği, düşük gecikme süresi ve gelişmiş ağ yönetimi yetenekleriyle, büyük veri merkezlerinde veri alımı, işlenmesi ve yönlendirilmesine olanak sağlayan anahtarlardır (para. 17). Kablosuz Erişim Noktaları, bir yerel alan ağı içerisindeki dizüstü bilgisayar, akıllı telefonlar ve diğer kablosuz özellikli cihazların kablosuz iletişimine olanak tanıyan cihazlardır.

[7] Kurul’un 18.02.2010 tarihli ve 10-18/213-83 sayılı Hewlett-Packard/3Com kararı; 16.12.2010 tarihli ve 10-78/1614-618 sayılı Nokia Siemens Networks/Motorola kararı ve 02.05.2000 tarihli ve 00-16/160-82 sayılı Cisco Systems Inc./IBM kararı.

[8] Avrupa Komisyonu’nun basın açıklaması: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_4101.

[9] CMA’nın HPE/Juniper Birleşmesi kararı https://assets.publishing.service.gov.uk/media/66e933ea24c4f1826d81bbde/Full_text_decision.pdf.

[10] “Justice Department Sues to Block Hewlett Packard Enterprise’s Proposed $14 Billion Acquisition of Rival Wireless Networking Technology Provider Juniper Networks” başlıklı DOJ Basın Bülteni https://www.justice.gov/opa/pr/justice-department-sues-block-hewlett-packard-enterprises-proposed-14-billion-acquisition. Please see the full text of the complaint here: https://www.justice.gov/opa/media/1387541/dl.

[11] Reuters, “Juniper Networks denies allegations in US DOJ lawsuit to block $14 billion merger with HPE” https://www.reuters.com/markets/deals/juniper-networks-denies-allegations-us-doj-lawsuit-block-14-billion-merger-with-2025-02-11/.

[12] Channel Insider, “HPE Files Answer to DOJ Complaint on Juniper Acquisition” https://www.channelinsider.com/news-and-trends/hpe-answers-doj/.

Baş | Kaymaz Hukuk Bürosu olarak uzman ve deneyimli avukatlarımızla hem ulusal hem de çok uluslu şirketlere rekabet hukuku alanlarında kapsamlı danışmanlık ve temsil hizmetleri sunuyoruz.

Daha detaylı bilgi almak için Avukat Baran Baş ile buradan iletişime geçebilirsiniz.